법 없이도 사는 사람'이고 싶었다. 일반적인 의미와 다르게 생각한 때문이다. 법에 저촉되지 않을 만큼 깨끗하게 살고 있다고 자부하는 건 아니다. 법의 판단이라는 것을 살펴보면 이런 저런 이유로 걸릴 수도 있는 것이었다. 내게 있어서 '법 없이도 산다'는 말의 의미는 법과 관계 없이 살고 싶다는 뜻이다. 법이라는 것은 참 머리 아프다. 그리고 자세히 들여다보면 법적 판단이라는 것이 그리 공정하다고 생각되지 않을 때도 있다. 물론 법조인의 입장에서는 가장 공평하다고 주장하겠지만 그렇지 못한 경우를 여럿 보았기 때문에 법과 무관하게 살고 싶었다.
최근에 방과후학교에 관한 조례가 공포되면서 갑작스레 법에 대해서 관심을 갖게 되었다. 그동안 손바닥 헌법책을 보고 헌법조문 조금 아는체하고 초중등교육법 조항 일부를 아는 정도였다.
그런데 요즘 헌법과 법률, 명령, 규칙, 조례 등의 용어가 가지는 의미와 그들간의 관계를 알아보게 되었고 상위법과 하위법간의 관계가 주는 의미를 알게 되었다. 그런 것을 알게 해 준 시의원들에게 고맙다고 해야 하는지....
최근 논란이 되고 있는 방과후학교 운영에 관한 조례가 미치는 영향을 알아보기 위해 인터넷을 찾다보니...
<상위법에 없는 방과후 학교 조례>
대한민국헌법 제117조 ① 지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.
지방자치법 제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.
헌법 제 117조에서 살펴보면 조례는 상위법의 범위 안에서 지방자치에 관한 규정을 제정할 수 있다는 것이다.
방과후학교 운영에 관한 상위법은 현재 찾아볼 수 없다. 공식적으로 2006년부터 법적 근거없이 운영되어온 공교육 제도 안에서의 방과후학교는 불법이었던 셈이다. 단지 초중등교육과정 총론에 언급이 되어있긴 하다. "학교는 학생과 학부모의 요구를 바탕으로 방과후학교 또는 방학 중 프로그램을 개설할 수 있으며, 학생들의 자발적인 참여를 원칙으로 한다”고 적고 있다.
여기에서 ‘개설한다’가 아니라, ‘개설할 수 있다’고 규정함으로써, 학교에 대해 방과후학교 운영 재량권을 부여하고 있다고 보는 것이다. 그렇기에 지금까지 방과후학교를 운영하고 있었으면서 현장에 있는 교사들이 아무 말 없었다고 말한다면 그건 절대 아니다.
학교에서 방과후학교로 인해 나타나는 여러가지 부작용이 있었고 그에 따른 우려들을 현장의 교사들은 목소리 높여 이야기했음에도 학부모들의 만족도가 높다는 이유로 그런 외침은 늘 묻혀버렸다. 아이들의 무거운 책가방과 빼곡한 시간표에도 불구하고 오직 학부모들의 만족도만이 방과후학교를 지속하게 하는 원동력이 되었던 것이다.
<방과후 학교는 교육적인가?>
대부분의 학부모들이나 일반인들은 학교 안에서 이루어지는 방과후학교에 대한 이해가 부족하다. 학교에서 이루어지기 때문에 그저 믿고 맡길 뿐이다. 최근 일주일간 방과후학교를 운영하지 않았다. 아이들이 신나게 놀았다. 학교 곳곳에서 아이들이 뛰노는 소리가 들린다. 굳이 돈들이지 않아도 잘 노는 아이들을 학부모들은 왜그리 노심초사하는지...
어찌 되었든 방과후학교 운영에 관한 조례로 인해 무사안일하게 생각하는 교육감이나 시의원이 모르는 현실적인 문제들을 지적하고 싶다.
그들은 미래의 주인공인 학생들의 건강한 성장을 위해 학교현장의 공교육 살리기를 위한 노력은 게을리 하고 학교급별로 방과후학교의 상황이 현저히 다름에도 불구하고 학교현장에 대한 고민이 전혀 없이 방과후학교를 실시하는데 따른 보여주기식 조례를 만든 것이다. 그들 표현처럼 법적 근거없이 운영했던 방과후학교에 법적 근거를 마련한 것으로 끝나는 게 아님에도 아무 문제없는 것처럼 받아들이고 있다. 조례가 자치단체 주민들에게는 법적 효력을 가지는 강제 규정임에도 아무 문제 없을 거라니...
중등학생들도 마찬가지겠지만 초등학교의 어린 학생들은 정규수업이 끝난 직후 쉬지도 못하고 방과후 수업교실로 이리저리 옮겨다니며 과도한 학습노동력을 강요받고 있다. 방과후학교 수강은 자발적인 선택으로 이루어지게 되어있으나 실제로 학교현장을 들여다보면 초등학교에서의 방과후학교 수강생 대부분은 저학년이고, 이것저것 다양한 경험을 해본다는 취지로 학부모에 의해 저학년 때 너무나 많은 방과후학교를 수강하고 있는 것이다. 이 때문에 한창 친구들과 뛰어놀아야 하는 저학년 학생들의 신체적 발달특징은 고려되지 않은 채 정규수업시간표로 모자라 방과후 두 서너 시간씩 학교라는 공간에서 또다른 시간표에 얽매여 딱딱한 책상과 의자에 머물러 있어야하는 실정이다.
<초등학교 고학년이 방과후 학교를 기피하는 이유>
초등학교에서의 방과후학교 수업이 내실있게 운영되고 효과가 있다면 왜 고학년 학생들에게는 외면당하는 지 살펴봐야한다. 스스로 판단력이 생길 무렵 학생들은 방과후수업을 위해 교실에 갇혀있기를 거부한다. 학부모들의 설득에도 스스로 방과후수업을 선택하다보니 1,2학년보다 방과후학교 참여율이 현저히 낮아진다. 그 때문에 학년별 수준이나 강좌의 특성에 관계없이 방과후학교 강사들은 수강대상을 저학년까지 확대시켜달라고 요구하기도 한다. 내용상 어려우면 게임형식을 도입해서라도 저학년에게 흥미위주의 강좌를 실시하려고 하는 것이다. 고학년만으로는 도저히 많은 수의 수강생이 확보되지 않기 때문이다. 그러다보니 저학년과 고학년이 같은 시간에 같은 내용의 강좌를 수강하는 진풍경이 벌어지기도 한다.
결국 방과후학교 강사의 수당확보를 위해 한시간에 다수의 학생들이 수강하게 되면서 수준별수업이나 개별화지도가 어려워 고학년이 되면서 학원으로 발길을 돌리게 되기도 한다. 그만큼 방과후학교로 인한 효율성을 찾아보기는 어렵다.
<방화후 학교 시간에 일어나는 안전사고...누가 책임지나?>
또 한편으로 심각한 것은 학생들의 안전이다. 방과후학교 강사에게 강좌시간내 학생들의 안전을 책임지도록 계약서에 명시하고 있지만 문제는 학생들의 이동과정에서의 안전사고 발생 시 책임을 누구에게 물어야 할 것인가의 문제다. 방과후학교 수업시간에 땡땡이치고 다른 곳에서 놀고 있는 아이들을 누군가 찾아나서야 한다면 그로 인해 발생하는 모든 안전사고의 책임을 학교가 져야하는가의 문제.
교육청에서 제공하는 방과후학교 길라잡이가 있다하나 강사채용의 준거를 명확하게 제시하지 않아 학교자체적으로 강사전형기준을 만들어야하며, 가장 민감한 수강료에 대한 기준마저도 학교자율에 맡겨 더욱 곤란한 상황을 만들어두었다. 수강료책정에는 방과후강사의 수당을 포함하여야 하는데 교육청의 기준은 없고 인근 학교와 형평성을 고려하라고 하는데 같은 지역에서 모두 똑같이 책정하기 어려운 상황이 발생한다. 현재의 이런 상황에도 아랑곳하지 않고 조례에서 무조건 학교의 책무를 강제하고 있어 더욱 문제인 것이다. 관리감독해야할 지자체의 책무를 강제해야하는 것이 아닌가 말이다.
<방과후 학교 수용료 지불 부당성 시비>
현재 방과후학교강사노조에서 자신들의 강사료 일부를 수용료로 사용하고 있는 것이 부당하다고 주장하고 있다. 일반적으로 수용료는 강사료의 8%이내에서 책정할 수 있게 되어있도로 규정되어있고, 학생들의 수강료에는 강사료와 수용료가 포함되어있다. 강사료에서 수용료를 떼는 것이 아니라 별도의 수용료를 학부모가 부담하고 있는 것이다. 이 수용료로 방과후업무를 보조하는 시간제인력 인건비와 방과후학교에 사용되는 복사지 등의 소모품구입, 방과후학교 수업교실의 전기료 등을 지불할 수 있다.
그 외에 방과후학교 수업을 위해 시설을 마련하거나 비품을 구입하기 위한 예산은 학교예산으로 사용할 수 밖에 없는 실정이다. 그런데 조례제정으로 인해 방과후학교 운영이 온전히 학교현장의 책임으로 돌아온다면, 조례제정 전보다 더 많은 학교예산을 어쩌면 정규교육과정보다 더 많은 예산을 방과후학교를 위해 사용하게 될 것이 예상된다. 이는 방과후학교의 강좌 수에 따라 학교예산의 비율이 책정이 된다면 정규교육활동을 위한 예산의 많은 부분이 지금보다 더 많이 삭감되어야한다는 것이다. 과연 정해진 학교예산의 범위내에서 정규교육활동의 예산보다 방과후학교의 예산을 더 많이 편성하게 될 수도 있다는 사실을 예상이나 했을까? 그로 인해 정규교육과정의 활동이 위축될 수도 있음을...
<정규교육과정 침해로 학생들이 피해자가 되는 방과후 학교>
방과후학교의 조례제정은 분명히 공교육의 위상을 흔들고 있다. 학교현장에 방과후학교가 들어온 이후 다양한 형태로 정규교육과정은 침해당하고 있었다. 그러나 법적 근거가 없이 진행되어왔다는 이유로 제정된 이번 조례는 오히려 학교장의 책무성을 강조하고 학교교육과정에 방과후학교 계획을 반영토록 함으로써 학교의 자율권, 재량권을 침해하는 근거를 정당화시킨 셈이다.
2006년 노무현 정부에서 ‘자율성, 다양성, 개방성’을 확보한다는 미명아래 방과후학교는 사교육비 부담을 줄이겠다는 의도로 학교현장에서 실시토록 했다. 거기에 2014년 박근혜 정부는 보육의 개념까지 학교현장으로 끌어들여 초등돌봄교실을 운영하도록 하고 있다. 그래서 초등학교에서 이루어지는 방과후학교는 돌봄과 방과후학교를 함께 포함하는 낱말이다. 이처럼 초등학교에서의 방과후학교는 보육을 중심으로 하는 특기적성교육으로 보아야한다.
<방과후 학교는 사교육이다>
방과후학교 강사들을 포함하여 학부모나 시민단체 등이 학교현장에서 이루어진다는 것만으로 방과후학교를 공교육이라 보는 시각도 있으나 공적제도 하에서 공적주체에 의해 이루어지는 정규교육과정과 달리 돌봄과 방과후학교는 분명히 학부모의 선택에 의해 수익자부담으로 이루어지는 사교육이다. 그럼에도 이번 조례 제정이 방과후학교를 공교육제도 안으로 끌어드리는 합법적인 절차인 양 받아들이고 있는 이들이 간과하고 있는 사실이 있다. 방과후학교가 공적제도 안에서 이루어지게 된다면 공적 주체 즉, 정규교사에 의한 교육과정이 짜여지고 정부의 예산지원이 대폭 이루어져야한다는 사실이다. 그랬을 때, 방과후학교는 반드시 외부강사에 의해서만 이루어지는 게 아니기에 현직교사들로 방과후학교 강좌가 개설될 수도 있다. 마치 중등학교에서 예전에 자율학습이란 이름으로 강제했던 보충학습처럼 말이다.
<이미지 출처 : 고양신문>
<근무시간에 교사가 사교육이라니...>
지금도 학교장의 책임하에 놓여진 방과후학교가 내부강사 즉, 현직 교사에 의해서 실시되는 경우가 적지않다. 방과후강사노조가 바라는 것처럼 그들의 처우만 좋아지는 것이 아니라 다수의 내부강사에 의해 방과후학교가 운영될 소지도 분명히 있다. 내부강사에 의한 방과후학교 운영이 바람직한 현상은 아니나 조례로 인해 학교장 책임을 강화했다면 물리적 공간활용이나 안전성 확보차원에서 내부강사에 의한 방과후학교를 운영할 수도 있다. 이는 분명한 공교육의 파행이다. 정규교육과정에 더해 방과후학교까지 교사가 강좌를 개설하게 된다면 정규교육과정도, 방과후학교도 그 어느 쪽도 내실을 기할 수가 없다는 것은 충분히 예상되지 않을까?
초등학교에서의 돌봄을 포함한 방과후학교는 보육의 개념이 더 크다. 지자체에서 지원하는 많은 지역아동센터에도 돌봄기능이 있음에도 방과후학교와의 연계를 이유로 오로지 학교에만 모든 기능이 떠넘겨진 셈이다. 돌봄을 포함한 초등학교 방과후학교는 복지정책의 하나로 보아야한다. 국가의 복지정책의 하나로 이루어져야함은 물론이고 지자체와 교육청이 제각각 돌봄을 운영함으로서 낭비되는 예산을 하나로 통합운영하여 지자체구성원에게 돌려줄 수 있어야한다.
<방과후 학교(돌봄교실포함)는 학교가 아닌 지자체가 감당해야...>
또한 특기적성교육은 평생교육의 하나로 보아야할 것이다. 지자체의 구성원이라면 누구나 평생교육을 받을 수 있도록 지원받을 수 있어야한다는 측면에서 특기적성교육이 이루어져야한다. 정규교육과정이 끝나고 신나게 뛰어놀고 특기적성교육을 받을 수 있는 환경이 갖추어진다면 아이들이 훨씬 더 건강하고 행복한 삶을 영위하게 될 것 같은 꿈을 꾼다.
평생교육으로서의 방과후학교와 복지정책으로서의 초등돌봄교실을 주목한다면 이번 조례제정의 문제점이 어디에 있는지 분명하게 보인다. 조례의 영향력이 미치는 지자체와 교육청에서의 책무성을 간과한 채 학교현장에만 떠넘기는 조례는 누구를 위한 조례인지 알 수 없게 제정된 것이다. 지자체 주민으로서 조례제정에 관심갖고 참여할 수 있는 참정권을 무시하고 특히, 초등학교 저학년 어린 학생들의 행복추구권은 고려하지 않은 조례이기에 마땅히 폐기되어야 할 것이다.
굳이 방과후학교 운영에 관한 조례를 만들고 싶다면 모든 이해당사자가 함께 토론하고 논의하여 지자체의 넉넉한 예산지원과 교육청의 짜임새있는 방과후학교 교육정책, 그리고 지자체 내 숨어있는 인적 물적 자원들이 결합될 수 있도록 방과후학교 운영에 관한 조례를 새롭게 만들어야 할 것이다. 그것이 아이들과 학부모와 방과후강사들과 학교현장의 교직원들 모두가 만족스러운 마을교육공동체에 의한 방과후학교 아니, 마을학교로 자리매김하게 하지 않을까? 이것이 허황된 생각일까?
이 글을 '방과후 학교 조례를 마을학교 조례로..'(클릭하시면 바로 보실 수 있습니다) 라는 주제로 쓰신 '콩세알 이야기'의 글을 본인의 허락을 받고 전재(轉載)합니다.
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오늘도 세월호 참사로 희생된 학생들을 생각하며 하루를 시작합니다. 가족들의 아픔에 함께 합니다. 잊지 않겠습니다.
2011년 8월 22일 열린 첫 공판 이래 7년째 재판을 방청, 기록한 <미디어오늘> 조현호 기자가 57명의 증언자의 증언을 중심으로 엮은 800여쪽의 기록입니다. '천안함 7년, 의문의 기록' 구매 - 교보문고 예스24 알라딘 인터파크 (클릭하시면 구매 사이트로 연결됩니다)
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