세종교육시민연대 성명서

교육수도 세종시, 졸속으로 제정한

허점투성이 방과후학교 조례 폐기하라

- 세종교육 협의체 구성하여 새로운 방안 마련 촉구 -

지난 2017년 6월 27일 세종시 시의회는 ‘세종특별자치시 교육청 방과후학교 학교 운영 및 지원에 관한 조례(이하 방과후 조례)’를 체계적 지원, 책무성 강화라는 내용과 만장일치, 전국최초라는 수식어를 달고 조례를 제정하였다.

하지만 조금만 들여다보면 현란한 말잔치에 불과한 빈껍데기일 뿐 아니라 오히려 교육수도를 지향하는 세종시에 큰 장애물이 될 것이다. 그러므로 전면 폐기 후 세종공동체의 협력체제방안을 담은 제대로 된  조례 제정을 촉구한다.

아랫돌 빼서 윗돌 괴는 것이 체계적 지원?

조례안을 보면 지금까지 운영하던 방과후학교와 별 차이가 없다. ‘방과후지원센터 운영(조례안 14조)이라는 지원에 대한 내용이 있다. 이는 어차피 한정된 교육청의 예산과 인력으로 돌고 도는 것이다. 즉 아랫돌을 빼서 윗돌을 괴라는 것과 똑같다. 또한 조정, 협력을 이끌어내야 할 시의회가 교육청과 학교장의 ‘책무성’이라는 말로 책임을 한정해 버리고 말았다. 공동의 책임 혹은 같이 협의할 여지를 없애버렸다. 즉 학교 무상급식을 교육청 예산만으로 하라고 조례를 지정하는 것과 마찬가지다.

법적 근거 마련했다던 조례, 알고 보니 그 조례의 근거가 없다.

학교장과 교원에게 의무를 부과하는 내용임에도 상위 법률에 아무런 근거가 없으므로, 법률유보원칙에 반하여 위법하며 둘째, 학교장에게 방과후학교 운영을 일률적으로 강제함으로써, 법령이 부여하고 있는 학교장의 방과후학교 운영 재량권을 침해하고 있어 위법해 무효라는 해석이다.

지방 자치 단체가 어떤 사무에 관하여 법령의 범위 내에서 지방 의회의 의결을 거쳐 제정한 법이 조례임을 감안한다면 법령의 범위에서 벗어난 조례를 제정한 시의회는 누구 위에 있는 것인가.

최소한 충분한 협의과정이라도 있어야

지난 1년여 간 조례 제정 절차를 진행하였다고 하나 이해당사자인 대부분의 교사, 학부모는 조례 공표 이후에 알게 되었다. 입법예고 기간 또한 연휴 기간인 5월 초에 홈페이지에 게시하였고 6월 21일 상임위 통과, 6월 27일 조례안 제정이 되었다. 그리고 ‘전국최초, 만장일치 등의 현란한 말로 언론에 보도 자료가 나갔다. 그 과정에 도대체 누구와 협의한 것인가?

시의회(원) 교육적 안목과 역할 매우 아쉬워

지방의회는 ‘주민에 의하여 선출된 의원을 구성원으로 하는 주민의 대표기관으로서 그 자치 단체의 의사를 결정하고 집행기관을 감시하는 최고의사결정 기관’이다. 세종시 교육의 성패를 가를 교육과 공동체, 그리고 그 둘의 관계를 잇는 시의원의 안목이 절대적으로 필요한 시기이다. 의견 수렴과정에서 우려와 반대 의견이 많았음에도 ‘교사집단이기주의’에 기반한 시선으로 치부하고 형식적 절차만 수행한 시의회(원)의 시선에 대해 다시 숙고해봐야 할 것이다.

세종교육이란 그릇을 같이, 크게 만드는 것이 체계적 지원이자 책무

세종시는 젊은 도시이고, 따라서 학부모가 대다수이며, 시민 의식이 높은 사람들이 만들어가는 역동적인 도시이다. 키워드로 ‘교육’, ‘가족’, ‘문화 예술의 향유’, 그리고 ‘공동체의 따뜻함을 찾는’ 것이다. 그 중심은 ‘우리 아이’들이다.

세종시 교육청은 마을교사 정책, 마을학교 정책 등의 마을교육공동체 사업을, 세종 시청은 마을공동체 사업과 다양한 평생교육 사업을 지원하고 있으며 특히 아동친화도시를 추진 조성하고 있다.

교육청과 시청이 바라보는 대상은 똑같이 ‘우리 아이들’인데, 협력을 하지 않고 서로가 경쟁적으로 진행하고 있는 형국이다.  ‘행정’이라는 논리와 성과만 존재할 뿐이다. 아이들을 중심에 두고 그 지원방안을 함께 고민하고 만들어갈 협력체제를 마련해야 할 것이다.

조례는 전면 폐기, 새로운 협력체제 마련이 우선

방과후 학교가 학교 담을 넘지 못하게 만드는 조례는 폐기되어야 한다. 그리고 시청과 교육청은 육아에서 평생교육까지, 다양한 문화, 예술의 영역까지 지원하는 역할을 해야 한다.

세종시는 훌륭한 행정, 인적 인프라가 빠른 속도로 갖추어가고 있다. 이를 활용하여 시청, 교육청, 교육시민단체, 마을공동체가 참가하는 ‘공동체(마을)+교육 협의체’를 구성하여 준비하여야한다. 지역사회 전체가 교육의 적극적인 주체들이 되어 제대로 된 방과후학교 조례안 마련이 시급하게 이루어질 수 있도록 해야 한다.

세종교육시민연대는 앞으로 본 조례안의 진행에 따라 대응해 나가면서 세종교육이 새로운 교육협력체제 마련이 되도록 적극적으로 노력할 것이며 이에 다음과 같이 요구한다.

1. 교육주체들의 제대로 된 의견수렴을 위한 공청회 한 번 없이 졸속으로 방과후조례 제정을 발의한 박영송의원은 즉각 사과하라.

2. 방과후학교의 현실을 직시하지 못한 채, 허점투성이 조례안을 수용한 최교진교육감은 책임을 통감하고 조례 폐기를 위한 명확한 입장을 즉각 표명하라.

3. 방과후학교 조례는 방과후 운영의 문제점을 도외시하고, 지역사회가 협력해 나아가야 할 책무를 배제하는 우를 범하고 있다. 시의회는 이를 인정하고 졸속으로 제정된 조례를 즉시 폐기하라!

4. 아이들을 중심에 두고, 교육주체들의 의견을 충분히 반영한 새로운 방과후학교 조례 제정이 시급하다. 시의회는 세종시청, 교육청, 마을공동체, 교육시민단체 등이 함께 논의하여 교육수도 세종시에 어울리는 새로운 방과후 조례 제정을 위한 협의체 구성에 즉각 앞장서라!

참고 ‘세종시 방과후학교 운영 및 지원에 관한 조례안‘에 대한 법률검토안 1부.

세종교육시민연대

(새로운학교세종네트워크, 세종교육희망네트워크, 전국교직원노동조합세종지부, 가나다순)

붙임2) ‘세종시 방과후학교 운영 및 지원에 관한 조례안‘에 대한 법률검토안

전국민주노동조합총연맹 법률원

(KCTU Legal Centure)

서울 중구 정동22 경향신문사 별관 3층(우:150-982) /전화(02)2635-0419 /전송(02)2636-4019 /E-mail:consult@nodong.org

시행일자   2017. 8. 11.

수    신   전국교직원노동조합

발    신   민주노총 법률원 / 담당변호사 강 영 구, 이 종 희

제    목   ‘세종시 방과후학교 운영 및 지원에 관한 조례안‘에 대한 검토의견

위 사안에 관하여 다음과 같이 알려드리오니 업무에 참조하시고 의문이 있거나 추가로 문의할 사항이 있으시면 언제든지 연락주시기 바랍니다.

1.  질의의 요지

「세종특별자치시교육청 방과후학교 운영 및 지원에 관한 조례안」(이하 ‘이 사건 조례안’이라 합니다)의 적법 여부

2.  관련 규정

「지방자치법」

제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.

3.  검토 의견

가. 조례제정권의 범위와 한계

지방자치법 제22조는 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다”고 규정하고 있습니다.

즉, 지방자치법 22조는 조례가 적법·유효하기 위한 요건으로, 첫째, 지방자치단체의 사무, 즉 ‘자치사무’에 관한 조례일 것, 둘째, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 ‘법률의 위임’이 있을 것(법률유보의 원칙), 셋째, 그 내용이 ‘법령의 범위 내’일 것(법률우위의 원칙)을 요구하고 있습니다.

이 사건 조례안은 학교의 방과후활동에 관한 조례로서 지방자치법 제9조의 ‘지방자치단체의 사무’중 하나로 열거되어 있는 ‘교육·체육·문화·예술의 진흥에 관한 사무’에 해당하므로, 일응 ‘자치사무’에 관한 조례라고 할 것입니다.

따라서 이하에서는 이 사건 조례안이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항으로서 ‘법률의 위임’이 있는지 여부(법률유보원칙 위배 여부)와 그 내용이 ‘법령의 범위 내’인지 여부(법률우위원칙 위배 여부)를 중심으로, 이 사건 조례안의 적법 여부를 살펴보도록 하겠습니다.

나. 이 사건 조례안에 대한 검토

(1) 법률유보원칙의 위배 여부

먼저 이 사건 조례안은 학교장과 교원에게 의무를 부과하는 내용임에도 상위 법률에 아무런 근거가 없으므로, 법률유보원칙에 반하여 위법합니다.

즉, 이 사건 조례안은 ‘정규 교육과정’ 이외에 ‘방과후 교육활동’에 관한 조례로서, 학교로 하여금 방과후학교를 운영하도록 하고, 교육감으로 하여금 이를 지원하도록 하는 것을 주요 내용으로 하고 있습니다. 즉, 이 사건 조례안은 학교에게 방과후학교 운영을 강제함으로써, 학교장과 교원에게 정규 교육과정 이외에 방과후 교육활동에 대한 운영의무를 부과하고 있는 것입니다. 따라서 앞서 살펴 본 지방자치법 제22조에 따르면, 이 사건 조례안은 ‘의무 부과에 관한 사항’을 정하는 조례로서 반드시 ‘법률의 위임’이 있어야 합니다.

그런데, 초중등교육법 제23조(교육과정 등)는 “① 학교는 교육과정을 운영하여야 한다”고 규정함으로써, 학교로 하여금 ‘교육과정’을 운영하도록 하고 있을 뿐, ‘교육과정 이외의 활동’에 대한 운영 의무를 부과하고 있지 않습니다(방과후학교는 초중등교육법상 ‘교육과정’이 아니며, 이는 이 사건 조례안 제2조 정의 규정에도 명시되어 있습니다)

세종특별자치시교육청 방과후학교 운영 및 지원에 관한 조례안

제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

2. “방과후학교”란 학생과 학부모의 요구와 선택에 따라 수익자 부담 또는 재정 지원으로, 학교 계획에 따라 일정 기간 이루어지는 법 제23조제1항에 따른 교육과정 외의 학교 교육활동을 말한다.

한편, 초중등교육법 제32조(기능)는 “① 국립·공립 학교에 두는 학교운영위원회는 다음 각 호의 사항을 심의한다. 6. 정규학습시간 종료 후 또는 방학기간 중의 교육활동 및 수련활동”이라고 규정하고 있으나, 이는 학교운영위원회가 ‘정규학습시간 종료 후 또는 방학기간 중의 교육활동 및 수련활동’을 심의할 수 있다는 의미일 뿐, 이러한 활동을 학교가 운영하여야 한다는 의미는 아닙니다.

나아가 다른 법률에서도 학교에 대해 정규 교육과정 이외 활동에 대한 운영 의무를 부과하고 있는 규정은 찾아볼 수 없습니다.

결국 이 사건 조례안은 학교장과 교원에게 정규 교육과정 이외에 방과후활동에 대한 운영의무를 부과하는 조례임에도 불구하고, 상위 법률에 아무런 근거가 없으므로, 조례제정권의 한계를 벗어나 위법합니다.

(2) 법률우위원칙의 위배 여부

또한 이 사건 조례안은 학교장에게 방과후학교 운영을 일률적으로 강제함으로써, 법령이 부여하고 있는 학교장의 방과후학교 운영 재량권을 침해하고 있습니다.

즉,  앞서 살펴 본 것처럼, 초중등교육법 제23조(교육과정 등)는 “학교는 교육과정을 운영하여야 한다”고 하여, 학교에게 ‘교육과정’ 운영의무만을 부과하고 있을 뿐, ‘교육과정 이외 활동’에 대한 운영의무를 부과하고 있지 않습니다. 정규 교육과정 이외 활동을 어떻게 운영할 것인지는 전적으로 학교장의 재량에 속하는 것입니다.

한편, 초중등학교 교육과정 총론(교육부 고시 제2015-74호) 역시 “학교는 학생과 학부모의 요구를 바탕으로 방과후학교 또는 방학 중 프로그램을 개설할 수 있으며, 학생들의 자발적인 참여를 원칙으로 한다”고 하여, ‘개설한다’가 아니라, ‘개설할 수 있다’고 정함으로써, 학교에 대해 방과후학교 운영 재량권을 부여하고 있습니다.

그런데 이 사건 조례안에 따르면, 이 사건 조례의 적용 대상이 되는 모든 학교는 방과후학교를 운영해야 합니다. 즉, 법령에 의해 부여된 재량권이 조례에 의해 완전히 박탈되는 것입니다.

결국 이 사건 조례안은 모든 학교로 하여금 방과후학교 운영을 강제함으로써 학교장의 방과후학교 운영 재량권을 침해하고 있으므로, 법령의 범위 내에서 제정되었다고 볼 수 없습니다.

4.  결 론

첫째, 이 사건 조례안은 학교장과 교원에게 의무를 부과하는 내용임에도 상위 법률에 아무런 근거가 없으므로, 법률유보원칙에 반하여 위법합니다.

둘째, 이 사건 조례안은 학교장에게 방과후학교 운영을 일률적으로 강제함으로써 법령이 부여하고 있는 학교장의 방과후학교 운영 재량권을 침해하므로, 법률우위원칙에 반하여 위법합니다.

이상과 같은 이유로 이 사건 조례안은 조례제정권의 한계를 벗어났으므로, 위법하여 무효라고 할 것입니다. 끝.

2017. 8. 11.

전국민주노동조합총연맹 법률원